Dyskusje ekspertów – relacja z pierwszego dnia V EKMP

play

V Europejski Kongres Mobilności Pracy

Pierwszy kurz zdążył już opaść po V Europejskim Kongresie Mobilności Pracy. Sesja plenarna 20 listopada, współorganizowana z Ministerstwem Rozwoju pozwoliła na ocenę wyzwań, przed jakimi stoi delegowanie pracowników.

Szansa dla słabszych czy zagrożenie dla silniejszych?

-pod takim hasłem przebiegała tegoroczna edycja Kongresu. Podczas trwających prac nad zmianami nt. delegowania pracowników wskazuje się na przeciwstawność interesów: pracowników i przedsiębiorców, „nowej” i „starej” Unii. W podobnym tonie utrzymane było przemówienie Stefana Schwarza, prezesa Inicjatywy Mobilności Pracy, otwierające Kongres. Lider IMP zaznaczył, że liczne propozycje ochrony rynków pracy mogą okazać się zgubne dla wszystkich. Nie tylko, jak można sądzić, dla firm zaangażowanych w świadczenie usług za granicą. Ten wątek podjęła Minister Jadwiga Emilewicz z Ministerstwa Rozwoju.

Wniosek: szukanie zwycięzców i przegranych zastąpić poważną dyskusją o rozwoju innowacyjności i konkurencyjności całej Unii wobec innych części świata.

W szerszym kontekście zmian w mobilności zawodowej w Europie osadziła dyskusję Marzena Rogalska z Dyrekcji Generalnej GROW Komisji Europejskiej. W wystąpieniu wskazała, że podstawowym czynnikiem odpowiadającym za swobodę świadczenia usług jest zapotrzebowanie na wykwalifikowaną siłę roboczą w poszczególnych państwach członkowskich. Za złą opinię usługodawców niejednokrotnie odpowiadają nieuczciwi przedsiębiorcy zatrudniający „na czarno”. Zmuszają oni pracowników do omijania prawa pracy przez samozatrudnienie i nie mają nic wspólnego z samym delegowaniem pracowników. Z drugiej strony, Komisja jest zdecydowana rozwijać projekt socjalnej Europy. Jednym z jego kluczowych elementów jest zrównanie praw pracowników delegowanych z pracownikami w kraju, w którym wykonują pracę.

Zabezpieczenie społeczne

Gość Specjalny V EKMP, prof. Danny Pieters z Uniwersytetu Katolickiego w Leuven przedstawił na sesji plenarnej panoramiczną wizję koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w UE. Na wstępie zaznaczył, że zasady dotyczące składek i ubezpieczeń dla pracowników delegowanych rozwijały się w oderwaniu od ewolucji prawa pracy. Dotychczasowe próby określenia, do którego systemu ubezpieczeń powinien należeć pracownik coraz częściej nie nadążają za zmianami rynku pracy. Szczególnie za rosnącą mobilnością zawodową, rozwojem pracy zdalnej i nowymi formami zatrudnienia. Jednocześnie, wraz z kolejnymi rozszerzeniami Unii, widoczne stały się istotne różnice pomiędzy państwami o najwyższych i najniższych kosztach pracy. Prof. Pieters zaproponował szereg możliwych rozwiązań dla istniejących problemów. Przykłady to: wprowadzenie wspólnych standardów zabezpieczenia społecznego, a nawet pewien stopień konkurencji pomiędzy poszczególnymi systemami.

Komisarz Thyssen

Komisarz zatrudnienia, spraw społecznych, umiejętności i mobilności pracy Marianne Thyssen przekazała nagrane specjalnie dla uczestników Kongresu wystąpienie. Przedstawiła w nim perspektywę Komisji Europejskiej na reformę zasad delegowania pracowników. Zmieniana obecnie dyrektywa o delegowaniu ma w przyszłości zostać osadzona w tzw. Europejskim Filarze Socjalnym. To katalog podstawowych standardów pomocy społecznej w Unii Europejskiej, który doprowadzić ma do zmniejszenia różnic w opiece, jaką otrzymują osoby bezrobotne i zagrożone wykluczeniem. Ponadto, po uchwaleniu zmian w dyrektywie o delegowaniu pracowników, zostanie ona rozszerzona o pracowników branży transportowej, przy uwzględnieniu specyfiki tego rynku. Komisarz Thyssen nawiązała też do swoich wcześniejszych wystąpień osobistych na III i IV edycji Kongresu. Zwróciła uwagę na potrzebę rzeczowej dyskusji nad rozwiązaniami prawnymi dla transgranicznego rynku pracy, usług i mobilności zawodowej.

Co poszło nie tak?

Część panelową pierwszego dnia Kongresu otworzyła dyskusja na temat nadużyć na transgranicznym rynku pracy. Jako pierwszy głos zajął wiceprezes IMP dr Marek Benio z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Zaprezentował on proceder, wykryty przez członków Stowarzyszenia, który pozwala na obchodzenie unijnego prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Tworzy go skomplikowany „łańcuszek” firm zarejestrowanych m.in. na Cyprze i w Wielkiej Brytanii. Korzystając z dokumentów i pieczątek przypominających urzędowe wzory, nieuczciwi pracodawcy nakłaniają pracowników do (fałszywego) samozatrudnienia. Tym samym obciążają ich kosztami odprowadzania składek i zachowują pozory ich oddelegowania. Ten „magiczny trik”, [przyp. dr Benio], ukrywa prawdziwą treść umowy między stronami nie tylko przed urzędami, ale nawet samym pracownikiem.

O praktykach mniej wysublimowanych prawnie, natomiast równie niesprawiedliwych, mówiła dr Sylwia Timm z niemieckiego projektu „Faire Mobilität”. Jej prezentacja, poświęcona branży opieki, ukazała najbardziej jaskrawe przypadki nadużyć ze strony osób i firm zatrudniających pracowników nielegalnie, bez umowy lub w oparciu o umowy jawnie sprzeczne z panującym ustawodawstwem. W konsekwencji osoby pracujące za granicą zmuszone były do mieszkania w rażąco niewłaściwych warunkach lub nie otrzymywały obiecanego wynagrodzenia.

Co można zrobić z nadużyciami

Dr Ewa Podgórska-Rakiel z NSZZ „Solidarność” i Uczelni Łazarskiego zaprezentowała natomiast problemy związane z niepełną implementacją obecnej dyrektywy o delegowaniu pracowników do polskiego ustawodawstwa, jak i luki odnośnie podróży służbowych stwarzające pole do nadużyć w swobodzie świadczenia usług.

Filip Van Overmeiren postawił tezę, że za rozwój nieuczciwych praktyk w pracy transgranicznej odpowiada okres ochronny, który zamykał pracownikom z nowych państw członkowskich dostęp do rynków pracy w Europie zachodniej przez pierwsze lata po akcesji. Jego zdaniem sytuacja ta uległa dalszemu pogorszeniu gdy w ramach walki z nadużyciami Unia Europejska i państwa przyjmujące skupiły się na piętrzeniu wymagań dokumentacyjnych wobec firm zajmujących się świadczeniem usług za granicą, zamiast skoncentrować się na poprawie obiegu dostępnych informacji i zwalczaniu przedsiębiorców działających w złej wierze. W ten sposób przewagę konkurencyjną uzyskali ci przedsiębiorcy, którzy świadomie starali się omijać prawo.

Uczestnicy dyskusji podkreślali skalę niewidocznych i nierejestrowanych nadużyć wobec pracowników za granicą. Działania w mobilności zawodowej, zarówno na granicy prawa, te omijające prawo, jak i te jawnie nielegalne odbijają się na sytuacji pracowników oraz na europejskim rynku pracy. Co ciekawe, omawiane przypadki najrzadziej dotyczyły samych pracowników delegowanych w rozumieniu dyrektywy, natomiast wykorzystywały inne luki systemowe i braki w nadzorze. Paneliści przyznawali, że największą bolączką mobilności pracy jest skuteczna implementacja prawa unijnego na poziomie krajowym. Z perspektywy samych pracowników poważnym problemem pozostaje brak rzetelnych informacji na temat warunków, jakie zastaną ich w miejscu, do którego są delegowani.

Pomiędzy centrum a peryferiami

Kolejny panel rozpoczął się prezentacją badań nad prawem i rynkiem pracy w kontekście świadczenia usług transgranicznych w Unii Europejskiej. Prof. Monika Tomaszewska z Uniwersytetu Gdańskiego przedstawiła kompleksowo strukturę dyrektywy o delegowaniu pracowników, kluczowe pojęcia i najważniejsze elementy wprowadzanych zmian. Słuchacze mogli się również zapoznać z głównymi problemami związanymi z dotychczasowym orzecznictwem. Kluczową kwestią w nadchodzących latach będzie, wg Prof. Tomaszewskiej, definiowanie „wynagrodzenia”, które otrzymują pracownicy w danym kraju i przez to należne będzie również pracownikom do tego kraju delegowanym. Z dotychczasowych wyroków wywnioskować można dwie alternatywne metody określania wynagrodzenia – wynikową i składnikową, które prowadzić będą do różnych skutków dla pracowników i pracodawców.

Badania na rynku wewnętrznym

Mădălina Racovițan, partner w rumuńskim oddziale KPMG – Partnera Merytorycznego V EKMP, zaprezentowała Raport„Minimum wage requirements within Europe in the context of posting of workers”, który porównuje płace minimalne w państwach Europejskiego Obszaru gospodarczego (UE + Islandia, Norwegia, Lichtenstein). W wielu krajach płaca minimalna nie jest ustalana na poziomie krajowym, ale na regionalnym, bądź uzależniona od poszczególnych branż, dlatego raport KPMG jest niezwykle cennym kompendium wiedzy na ten temat. Istotnym, szczególnie dla swobody świadczenia usług, wnioskiem ze zgromadzonych danych jest informacja, że pensje minimalne rosną zdecydowanie szybciej w nowych państwach członkowskich, niż w tzw. „starej Unii”, co wskazuje na konwergencję wewnątrz UE.

Powyższe analizy w szerszym kontekście teorii prawa osadził prof. Damjan Kukovec z Middlesex School of Law w Londynie. Jego badania skoncentrowane są na możliwości wykorzystywania przewag przez użytkowników systemu prawnego. Zwracają uwagę na dysproporcje pomiędzy ochroną przewagi, jaką cieszą się podmioty w państwach zamożniejszych (prawo własności intelektualnej, przywileje podatkowe), a tą dostępną w państwach uboższych. Te ostatnie konkurują niższymi kosztami i większą elastycznością, m.in. w zakresie swobody świadczenia usług transgranicznych. Nawiązując do tematu przewodniego Kongresu stwierdził, że prawodawcy powinni skoncentrować się na ochronie podmiotów słabszych. Są nimi szczególnie pracownicy, mniejsze przedsiębiorstwa i biedniejsze państwa. Pozwoli to zachować równowagę w stosunkach gospodarczych. W odpowiedzi na to stwierdzenie prof. Tomaszewska zwróciła uwagę na coraz większe obowiązki administracyjne pracodawców i rosnące koszty korzystania z istniejących rozwiązań prawnych. To jedynie wzmacnia przewagę podmiotów już silniejszych.

Delegowanie przed nowymi wyzwaniami

W ostatniej dyskusji panelowej podczas V EKMP wzięło udział aż sześcioro prelegentów z pięciu krajów, co stworzyło pole do bardziej intensywnej wymiany zdań. Jako pierwsi głos zabrali prof. Jozef Pacolet i Frederic De Wispelare z Instytutu HIVA na Uniwersytecie Katolickim w Leuven. Ich badania na temat delegowania pracowników do Belgii dostarczyły solidnych danych służących za punkt wyjścia do dyskusji na tematy związane z mobilnością zawodową i swobodą świadczenia usług transgranicznych. Sami autorzy zwrócili uwagę na najważniejsze tendencje: stosunkowo krótki średni okres delegowania (w Belgii ok. 23 dni), bliski związek ilości oddelegowań pracownika do pracy u innego pracodawcy z koniunkturą na rynku i na zróżnicowanie branż, w jakich korzysta się ze swobody świadczenia usług. Frederic De Wispelaere wskazał na nadchodzące zmiany rozporządzeń koordynujących systemy zabezpieczenia społecznego jako na kolejne wyzwanie dla przedsiębiorców delegujących pracowników.

Do kwestii okresu delegowania nawiązała prof. Aukje van Hoek z Uniwersytetu Amsterdamskiego. Jej zdaniem, od skrócenia okresu delegowania pracownika zdecydowanie ważniejsza jest zmiana sposobu jego naliczania – z okresu delegowania pojedynczej osoby do okresu funkcjonowania danego miejsca pracy. W konsekwencji sytuacja poszczególnych pracowników będzie uzależniona od tego, jak długo na ich stanowisku pracował wcześniej inny pracownik delegowany. Prof. van Hoek zwróciła też uwagę na pole do nadużyć, jakie stwarzają przepisy, umożliwiając obejście części przepisów prawa pracy poprzez zatrudnienie danej osoby w firmie za granicą, lub zmuszając ją do samozatrudnienia. W jej ocenie kluczem do efektywnego egzekwowania obowiązujących przepisów w mobilności zawodowej musi być zaangażowanie związków zawodowych we wszystkich państwach członkowskich.

Perspektywa europejska

Zmiany w obowiązujących przepisach (szczególnie w dyrektywie o delegowaniu pracowników), niegdyś uwzględnione w projekcie tzw. Pakietu Mobilności, zostały następnie ocenione przez przedstawicieli think-tanków: Matthiasa Busse (CEPS) i Vincenta Delhomme (Génération Libre) pod kątem realizowania celów, jakie przed nimi wyznaczono. Pierwszy uznał trzy tendencje w mobilności pracowników (integracja, wysokie standardy socjalne i różnorodność systemów prawnych) za niemożliwe do pogodzenia. Zdaniem Delhomme’a prowadzona obecnie dyskusja jest odbiciem rosnących tendencji protekcjonistycznych i niechęci wobec cudzoziemców. Za atmosferę obecnej dyskusji odpowiada w dużej mierze brak zrozumienia wśród opinii publicznej państw przyjmujących dla różnicy pomiędzy legalnym delegowaniem a nielegalnym zatrudnianiem obcokrajowców.

Perspektywa polska

Polską perspektywę zagadnień mobilności zawodowej przedstawił prof. Leszek Mitrus z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jego zdaniem proponowane przepisy obejmujące pracowników delegowanych normami wynagrodzenia w państwie, w którym wykonują prace będą stanowić duże wyzwanie dla polskich pracodawców, którzy będą musieli być na bieżąco z ustawodawstwem i porozumieniami sektorowymi w każdym państwie, w którym chcą realizować usługi. Istnieje ryzyko, że jedynie duże przedsiębiorstwa świadczące usługi za granicą będą mogły sobie pozwolić na monitoring i obsługę prawną. Prof. Mitrus wyraził również nadzieję, że w miarę wzrostu wynagrodzeń w Europie Środkowo-Wschodniej problem tzw. „dumpingu socjalnego” w dużej mierze rozwiąże się sam, a Unia będzie mogła się skoncentrować na wypracowaniu efektywnych rozwiązań technicznych dla mobilności pracy.

Uczestnicy dyskusji byli zgodni m.in. w następującej kwestii. Kontrola długości delegowania będzie niezwykle trudna ze względu na niejasność pojęcia „miejsce pracy”. Podobnie, ze względu na nakładanie się poszczególnych przepisów dyrektywy o delegowaniu pracowników. Większość przychyliła się jednak do zdania prof. van Hoek, że delegowanie musi zachować charakter tymczasowy. Wynika to ze związku stosunku pracy z krajowym systemem prawa pracy, podatków i ubezpieczenia społecznego. Długotrwałe wykonywanie obowiązków za granicą powinno zatem odbywać się w oparciu o zatrudnienie w tym kraju.

Wnioski na przyszłość?

W rozmowie z Markiem Tejchmanem, którą podsumowana została sesja plenarna V EKMP, dr Marek Benio zwrócił uwagę na istotną kwestię. Wielu przedsiębiorców liczy się już teraz z koniecznością wycofania się ze świadczenia usług w innych krajach UE. Będzie to dramatyczny efekt zmian w dyrektywie o delegowaniu pracowników. Mimo to, należy mieć nadzieję na wypracowanie rozsądnego kompromisu w konsultacjach trilogu. Liczne badania, który ukazały się w ostatnim roku, pozwalają na lepsze dopasowanie planowanych reform do realiów rynkowych, a rozwój gospodarek nowych państw Unii Europejskiej może doprowadzić do przeniesienia konkurencji z kosztów pracy na jakość świadczonych usług.