Zabezpieczenie społeczne „pracowników delegowanych” w propozycjach rewizji rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 - nowa analiza prawna IMP!

Prace nad rewizją rozporządzeń 883/ 2004 i 987/2009 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dobiegają końca i weszły w fazę negocjacji międzyinstytucjonalnych (tzw. „trilogi”). W naszym Stowarzyszeniu gruntownie przeanalizowaliśmy przedstawione w toku tego procesu propozycje. Rezultat? Jesteśmy głęboko zaniepokojeni niektórymi zgłoszonymi poprawkami, zwłaszcza tymi zaproponowanymi przez Parlament Europejski. Wyraziliśmy nasze obawy w naszym nowym sprawozdaniu, dostępnym tutaj.

Tło naszej analizy

Ostateczny kształt rewizji będzie wypadkową negocjacji między trzema instytucjami UE. 13 grudnia 2016 r. Komisja Europejska przedstawiła wniosek dotyczący rewizji rozporządzenia 883/2004 oraz rozporządzenia wykonawczego 987/2009. 21 czerwca 2018 r. Rada (EPSCO) przegłosowała swoją propozycję (tzw. „podejście ogólne”) w tym zakresie. 23 listopada 2018 r. Komisja Zatrudnienia i Spraw Socjalnych (EMPL) Parlamentu Europejskiego sfinalizowała swoje sprawozdanie, a następnie przyjęła mandat negocjacyjny (dla sprawozdawcy, francuskiego socjalisty Guillaume Balasa). W naszym opracowaniu pominęliśmy najbardziej kontrowersyjne kwestie będące przedmiotem negocjacji, jak skrócenie okresu „dalszego podlegania”, o którym mowa w Art. 12 rozporządzenia 883/2004, wydłużenie do 3 miesięcy okresu podlegania ustawodawstwu bezpośrednio przed oddelegowaniem, czy też wydłużenie do 3 miesięcy okresu, po upływie którego można rozpocząć nowy okres delegowania. Skupiliśmy się na czterech aspektach, które są być może mniej kontrowersyjne politycznie, lecz których uporządkowanie leży w interesie ubezpieczonych:

1. Wprowadzenie nieznanego uprzednio wymogu „wcześniejszego związku z systemem zabezpieczenia społecznego” zamiast „podlegania ustawodawstwu”;
2. Interpretacja tzw. „zakazu zastępowania”;
3. Zastosowanie pojęcia „największej części pracy” jako jedynego w praktyce łącznika w przypadku pracy w dwóch lub więcej państwach członkowskich;
4. Niewykorzystana (dotychczas) szansa zapewnienia właściwym instytucjom skutecznego narzędzia do identyfikacji tzw. „firm skrzynek pocztowych” (‘letterbox companies’).

1. „Podleganie ustawodawstwu”

W projekcie motywu 16 in fine preambuły rozporządzenia 883/2004 propozycje Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego zastępują „podleganie ustawodawstwu państwa członkowskiego" pojęciem „wcześniejszego związku„ z systemem zabezpieczenia społecznego”. Jest to sprzeczne z ostatnim orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-451/17 Walltopia. Może skutkować wykluczeniem najbardziej bezbronnych i potrzebujących osób z korzyści płynących z koordynacji. W związku z powyższym w w/w motywie 16 zamiast odniesienia do „systemu zabezpieczenia społecznego” potrzebne jest odniesienie do „ustawodawstwa państwa członkowskiego”. Zapewniłoby to brzmienie tego przepisu zgodne z tytułem II rozporządzenia 883/2004. Odniesienie do „ustawodawstwa” posiada bardziej inkluzywny charakter i ma szersze znaczenie niż „system zabezpieczenia społecznego”. Zapewnia ona pewność i klarowność prawa zgodnie z najnowszym orzecznictwem TSUE i zwiększa szanse na zatrudnienie osób wymagających szczególnej ochrony.

2. Tzw. „zakaz zastępowania”

Obecna interpretacja „zakazu zastępowania” zawartego w art. 12 rozporządzenia 883/2004, różni się od pojęcia zawartego w dyrektywie 2018/957 i może powodować nierówne traktowanie wysłanych pracowników z uwagi na kolejność ich wysłania. W przypadku nadinterpretacji tego pojęcia, tylko pierwszy pracownik wysłany do tego samego miejsca i tej sama pracy mógłby czerpać korzyści z koordynacji. Taka nadinterpretacja nakłada negatywne konsekwencje nie tyle na pracodawców, co na pracowników. Dlatego też w naszym opracowaniu zaapelowaliśmy, aby „zakaz zastępowania” był zgodny z definicją przyjętą ostatnio w znowelizowanej dyrektywie o delegowaniu pracowników 2018/957. Warunek dotyczący zastępowania powinien obowiązywać dopiero po upływie maksymalnego okresu stosowania ustawodawstwa wysyłającego państwa członkowskiego. W żadnym wypadku „zakaz zastępowania” nie może uniemożliwiać pracownikom czerpania korzyści z koordynacji.

3. „Największa część pracy”

Nowe pojęcie „największej części pracy”, zaproponowane przez Parlament Europejski jako poprawka do art. 13 rozporządzenia 883/2004, jako jedyny czynnik określający ustawodawstwo właściwe w zakresie ubezpieczeń społecznych dla osób wykonujących pracę w dwóch lub więcej państwach członkowskich, podważa jedno z największych osiągnięć unijnej koordynacji - pewność prawa. „Największa część pracy” może być obliczona z całą pewnością tylko ex post i może często ulegać zmianom. W rezultacie pracownicy i ich rodziny zostaną dotknięci skutkami defragmentacji okresów ubezpieczeniowych i częstych zmian ustawodawstwa właściwego. Należy zagwarantować stabilną przynależność do jednolitego ustawodawstwa osobom prowadzącym działalność w dwóch lub więcej państwach członkowskich. Częste zmiany obowiązującego ustawodawstwa i jego niepewność są sprzeczne z samą istotą koordynacji. Poprawki zgłoszone przez Komisję Europejską i Radę zdają się zapobiegać takim konsekwencjom.

4. „Firmy skrzynki pocztowe”- brak narzędzi do zwalczania lub zapobiegania tej nieuczciwej praktyce

Trwająca rewizja rozporządzeń koordynacyjnych stwarza wyjątkową okazję do dostarczenia kompetentnym instytucjom łatwego w użyciu, praktycznego narzędzia do rozwiązania problemu „firm skrzynek pocztowych”. Niestety, obecne propozycje nie zawierają skutecznych regulacji w tym zakresie. Z tego właśnie powodu w naszym opracowaniu rekomendowaliśmy dodanie nowych elementów do identyfikacji potencjalnych firm tego rodzaju. Należy zwrócić większą uwagę na brak prawdziwego zamiaru prowadzenia działalności w wysyłającym państwie członkowskim, a także na osobiste lub finansowe powiązania z klientem (klientami) w przyjmującym państwie członkowskim.

Szansa, której nie wolno zmarnować

Datą formalnie wyznaczoną w Parlamencie Europejskim na głosowanie nad propozycjami zmiany rozporządzeń o koordynacji jest 19 kwietnia br. W międzyczasie prowadzone są już kolejne rundy trilogów, nad którymi czuwa rumuńska Prezydencja. W związku z tym nadal istnieje możliwość stworzenia rozwiązań wprowadzających zmiany, które jednocześnie nie podkopią zasad, na których opierają się reguły koordynacji zabezpieczenia społecznego UE. Należy mieć nadzieję, że ta wyjątkowa okazja nie zostanie zmarnowana. MK Aktualne wyzwania i problemy w zakresie delegowania pracowników będą szczegółowo omawiane podczas VI Europejskiego Kongresu Mobilności Pracy, który odbędzie się w dniach 14-15 marca 2019 roku w Krakowie.