Opinia Rzecznika generalnego TSUE ws. skarg Polski i Węgier przeciwko Dyrektywie 2018/957

Rzecznik generalny TSUE M. Campos Sánchez-Bordona w wydanej niedawno Opinii C-626/18 Polska przeciwko PE i Radzie zaproponował, by Trybunał oddalił wniesioną przez Polskę skargę o nieważność Dyrektywy rewizyjnej 2018/957. Podobną Opinię Rzecznik sformułował tego samego dnia również w przypadku analogicznej skargi Węgier (sprawa C-620/18). Należy żałować, że Rzecznik nie wykorzystał okazji, aby merytorycznie wypowiedzieć się co najmniej w kontekście zarzutu dotyczącego tzw. delegowania długoterminowego i zaproponować jego uwzględnienie. Spowodowałoby to, że przy zachowaniu reszty przepisów tej Dyrektywy, dojść mogłoby do wyeliminowania jej przepisu najbardziej niezgodnego z prawem UE.

Opinia Rzecznika – formalnie niewiążąca, ale istotna w praktyce

Rzecznik w obu w/w Opiniach zaproponował Trybunałowi, aby ten oddalił obydwie skargi. Opinia Rzecznika nie jest wiążąca dla TSUE. Jednakże statystyki Trybunału pokazują, że w większości spraw przychyla się on do wskazań swoich Rzeczników. Pełnią oni funkcję merytorycznych doradców Trybunału. Według Sánchez-Bordony, prawodawca UE, w świetle rozwoju rynków pracy Unii po kolejnych rozszerzeniach oraz w następstwie kryzysu gospodarczego z 2008 r., mógł dokonać ponownej oceny interesów przedsiębiorstw korzystających ze swobody świadczenia usług i interesów ich pracowników delegowanych i dokonać ich odpowiedniego dostosowania. Dokonano tego mocą Dyrektywy rewizyjnej 2018/957 o delegowaniu pracowników, która ma zacząć obowiązywać od 30 lipca 2020 r. Zdaniem Sánchez-Bordony, takie dostosowanie było niezbędne ze względu na rozwój rynków pracy Unii. Miało ono na celu większą ochronę warunków pracy pracowników delegowanych. Rzecznik przyznał, że w niektórych przypadkach możliwe jest ograniczenie konkurencyjności przedsiębiorstw w zakresie świadczenia w ten sposób usług w innych państwach członkowskich. Jest to jednak zamierzony (i jego zdaniem - zgodny z prawem) wybór prawodawcy unijnego. Konkurencyjne interesy pozostają bowiem takie same, ale punkt ciężkości i punkt równowagi między nimi „przesunęły się” w kierunku większej ochrony praw pracowniczych tych pracowników. Rzecznik nie wyjaśnia powodów tego „przesunięcia”, możemy się ich jedynie domyślać.

Delegowanie długoterminowe – Rzecznik-polityk zamiast Rzecznika-prawnika

Należy żałować, że formułując swoją opinię Rzecznik Sánchez-Bordona zachował się bardziej jak polityk niż prawnik i doradca Trybunału. Nie wykorzystał przy tym szansy, jaką były rozsądne argumenty zawarte w polskiej skardze w odniesieniu do wprowadzenia tzw. delegowania długoterminowego oraz pojęcia „wynagrodzenia” (mającego zastąpić „minimalne stawki płacy”). Szkoda tym bardziej, że konstrukcja polskiej skargi umożliwiała uznanie tych dwóch instytucji za nieważne i to nawet przy zachowaniu reszty przepisów Dyrektywy. Strata wydaje się tym większa, że Rzecznik trafnie odczytał, że Polska kwestionuje te dwa zagadnienia ujęte w dwóch przepisach, „które można uznać za centralne w dyrektywie 2018/957, zarówno ze względu na ich zakres, jak i cel”. Sánchez-Bordona uznał, że oba te przepisy zmierzają do podważenia równowagi interesów przewidzianej w dyrektywie 96/71 w celu zapewnienia zwiększonej ochrony pracownikom delegowanym w ramach transnarodowego świadczenia usług. Jednocześnie Rzecznik przyznał, że stwierdzenie nieważności samych tych przepisów zmieniłoby istotę dyrektywy 2018/957. W niniejszym artykule koncentruję się na pierwszym z w/w argumentów.

Trafna diagnoza Polski…

Rzecznik zauważył, że w nowym art. 3 ust. 1a dyrektywy o delegowaniu przewidziano kategorię pracowników delegowanych długoterminowo. Odróżniono ją od kategorii „zwykłych” pracowników delegowanych - ta pierwsza obejmuje osoby, których delegowanie przekracza 12 miesięcy (wyjątkowo - 18). Zdaniem rządu polskiego taki nowy status pracownika delegowanego powoduje nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług, sprzeczne z art. 56 TFUE. Rząd w Warszawie podniósł, że Dyrektywa rewizyjna zrównuje pracowników delegowanych długoterminowo z pracownikami miejscowymi oraz z osobami korzystającymi ze swobody przepływu pracowników (art. 45 TFUE). Ponadto, gabinet uznał że, system mający zastosowanie do pracowników delegowanych długoterminowo, jest niezgodny z art. 9 rozporządzenia Rzym I. Wreszcie, rząd polski uznał trafnie, że nowa zasada sumowania okresów delegowania jest nieproporcjonalna. Warszawa zatem trafnie zdiagnozowała i określiła kwestie, które w obrębie delegowania długoterminowego są niezgodne ze swobodą świadczenia usług w UE.

… ale Rzecznik Generalny się z nią nie zgodził

Manuel Campos Sánchez-Bordona nie przyjął jednak tej argumentacji. Po pierwsze, uznał, że z motywu 9 Dyrektywy rewizyjnej nie wynika całkowite zrównanie pracowników delegowanych długoterminowo z pracownikami miejscowymi oraz z osobami korzystającymi ze swobody przepływu pracowników. Zdaniem Rzecznika – ci pierwsi zachowują swoją sytuację prawną umocowaną w swobodzie świadczenia usługi i nie są zrównani z pracownikami miejscowymi. Swoją argumentację Rzecznik opiera m.in. na stwierdzeniu, że nie mają tu zastosowania kwestie związane z zawieraniem i rozwiązywaniem umów o pracę, czy uzupełniające pracownicze programy emerytalne. Ponadto, Rzecznik stwierdził, że prawo prywatne międzynarodowe, które leży u podstaw stosunku prawnego pracowników delegowanych długoterminowo, nie zostało zmienione. Wreszcie, zrównanie takich pracowników z pracownikami miejscowymi nie ma, zdaniem Rzecznika, miejsca, gdyż różnice są utrzymane w dziedzinach takich jak zabezpieczenie społeczne i podatki. Doprowadziło to Rzecznika do konstatacji, że uregulowanie nowej kategorii pracowników delegowanych długoterminowo jest uzasadnione i zawiera ograniczenia proporcjonalne do swobody świadczenia usług, które są zgodne z art. 56 TFUE. Ustanowienie okresu 12 miesięcy (wyjątkowo - 18) eliminuje bowiem, wg Sánchez-Bordony, niepewność istniejącą w pierwotnej wersji dyrektywy 96/71. Ta eliminacja polega na wyjaśnieniu, jaki okres należy uznawać za „ograniczony okres” wykonywania pracy przez pracownika delegowanego w państwie przyjmującym. Rzecznik generalny wyraził również swoje poparcie dla uregulowania statusu pracownika delegowanego długoterminowo. Uznał, że wydaje mu się on rozsądny, ponieważ dostosowuje się do sytuacji pracowników, którzy przebywają w państwie przyjmującym przez długi okres. W związku z tym ich udział w rynku pracy tego państwa jest większy. Jest zatem, w opinii Rzecznika, logiczne (i proporcjonalne), że w tej sytuacji ma do nich zastosowanie większa liczba zasad pracy państwa, do którego pracownik jest delegowany. Rzecznik nie podzielił również zdania rządu polskiego, który uważa nowy system pracowników delegowanych długoterminowo za niezgodny z art. 9 rozporządzenia Rzym I. Wg Rzecznika nowy art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 nie jest bowiem tzw. przepisem wymuszającym swoje zastosowanie państwa sądu orzekającego

Sumowanie okresów delegowania - Rzecznik generalny przyznaje rację Polsce

Wreszcie, Rzecznik generalny odniósł się do argumentu nieproporcjonalności wprowadzonej przez Dyrektywę 2018/957 zasady sumowania okresów delegowania. Co istotne, Rzecznik przyznał tu rację Polsce. Uznał bowiem, że „prawdą jest, że jak twierdzi rząd polski, w sformułowaniu wspomnianego przepisu występuje pewna niejasność, ponieważ nie ustalono w nim limitu czasowego w celu zsumowania okresów, w których delegowani pracownicy wykonują pracę na tym samym stanowisku”. Obok przychylenia się do polskiego argumentu, Rzecznik nie odniósł się tu natomiast do wielu wątpliwości towarzyszących sposobom sumowania tych okresów. Nie uwzględnił również tego, że będzie ich jeszcze więcej po transpozycji Dyrektywy do porządków wewnętrznych państw przyjmujących. Nie wziął również pod uwagę argumentu Polski, że w celu ochrony przed oszustwami wystarczające byłyby już istniejące w prawie UE środki. Chodzi o przepisy dotyczące stwierdzania rzeczywistego delegowania oraz zapobiegania nadużyciom i obchodzeniu przepisów z art. 4 Dyrektywy 2014/67 (tzw. wdrożeniowej). Zamiast tego, Rzecznik uznał, że Polska nie wykazała, że istnieją inne, mniej restrykcyjne możliwości służące uniknięciu oszukańczych zachowań w kontekście delegowania pracowników. Co ważne, na Polsce, jako na skarżącym, nie spoczywał jednak taki obowiązek.

Opinia Rzecznika a wyrok Trybunału Sprawiedliwości

W świetle Opinii Sánchez-Bordony niełatwo będzie o uznanie przez Trybunał niezgodności z prawem UE Dyrektywy 2018/957. Należy w szczególności żałować, że Rzecznik generalny nie odniósł się merytorycznie zwłaszcza do kwestii długoterminowego delegowania. Stało się tak pomimo dostrzeżenia słuszności argumentów podniesionych przez Polskę w skardze. Skutek – wciąż nie wiadomo też, jak liczyć okres delegowania pracowników długoterminowo uregulowany w Dyrektywie. Na dodatek przepisy transponujące ją do porządków krajowych jeszcze bardziej utrudniają interpretację tego zagadnienia. Tym bardziej należy żałować, że Rzecznik nie wykorzystał szansy na stwierdzenie nieważności tego niezgodnego z prawem UE przepisu. Szkoda, że zachował się bardziej jak polityk, a nie jak rutynowany doradca Trybunału Sprawiedliwości. Marcin Kiełbasa